Juridinen ja tilastollinen analyysi

1. Johdanto

Kaikkeen riidanratkaisuun liittyvä ilmiselvä prosessuaalinen vaatimus on se, että riidanratkaisu on puolueetonta ja riippumatonta.[1] Puolueettomuuden ja riippumattomuuden vaatimuksesta säädetään niin Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 6 artiklassa, oikeusturvaperusoikeutta koskevassa Suomen perustuslain (731/1999, PL) 21 §:ssä kuin myös muussa kuin viranomaisessa tapahtuvassa kuluttajariitojen ratkaisemisesta annetun lain (1696/2015, riidanratkaisulaki) 5 §:ssä. Myös FINE:n ohjesäännön[2] 1.3 §:n mukaan ”riita-asioita käsitellessään FINE noudattaa oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita, kuten riidanratkaisijoiden riippumattomuuden ja puolueettomuuden sekä molempien osapuolten kuulemisen periaatetta”.

Käsitteellisenä seikkana on syytä huomauttaa, että käsitteiden riippumattomuus ja puolueettomuus merkityssisältö on osin erilainen, vaikka ne liittyvätkin toisiinsa. Puolueettomuudella viitataan tuomioistuimen tai sen jäsenen asemaan yksittäisessä oikeudenkäynnissä sekä siihen, onko hän vapaa sellaisista oikeudenkäyntiin vaikuttavista sidonnaisuuksista, jotka voisivat vaarantaa puolueettomuuden kyseisessä oikeudenkäynnissä. Riippumattomuudella sen sijaan viitataan rakenteellisiin seikkoihin eli siihen, onko riidanratkaisuelin tai sen jäsen vapaa haitallisista sidonnaisuuksista suhteessa sellaisiin taustatahoihin kuin toimeenpanovaltaan, osapuoliin yksittäistä oikeudenkäyntiä laajemmin tai lainsäätäjään.[3] Tästä seuraa, että riidanratkaisun puolueettomuutta pyritään turvaamaan ennen kaikkea kokoonpanon jäsenten esteellisyyttä koskevin säännöin, kun taas riippumattomuus pyritään takaamaan muun muassa säätämällä tuomioistuinten perustamisen edellytyksistä, tuomarien nimittämisestä ja tuomarien virassa pysymisestä.

Käsillä oleva kirjoitus rajautuu ainoastaan jälkimmäiseen teemaan, eli FINEn riidanratkaisun riippumattomuuteen. Riippumattomuuden kannalta huomionarvoisin FINEn lautakuntiin liittyvä ominaispiirre on se, että lautakunnissa jäsenet on valittu ainakin osin palveluntarjoajien ja niitä edustavien tahojen sekä osin asiakkaita edustavien tahojen esityksistä. Niin kuin jäljempänä tulee tarkemmin esiin, FINEn lautakunnat eivät kuitenkaan ole tässä suhteessa keskenään samanlaisia, vaan osassa lautakuntia intressiedustuksen luonne on vahvempi ja osassa heikompi.

Artikkelissa tarkastellaan ensinnäkin sitä, millä ehdoin yksityiseen lautakuntaan sisältyvä intressiedustus näyttäytyy hyväksyttävänä voimassa olevaa oikeutta vasten. Tämän jälkeen tarkastellaan tilastollisin menetelmin sitä, missä määrin lautakuntien jäsenten äänestyskäyttäytyminen on kytköksissä siihen, mikä on jäsenen nimettäväksi esittänyt taho.

 

2. Intressiedustuksen oikeudellisen hyväksyttävyyden reunaehdot

2.1 Yleistä

Niin kuin jo tuli lyhyesti esiin, yksityistä riidanratkaisua sääntelee riidanratkaisulaki. Lain taustalla on Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/11/EU kuluttajariitojen vaihtoehtoisesta riidanratkaisusta (riidanratkaisudirektiivi).[4]

Riidanratkaisulain soveltamisalasta säädetään lain 1 §:ssä. Lain soveltamisalaa on rajattu ensinnäkin niin, että laki koskee ainoastaan sellaisia tuomioistuimen ulkopuolisia vaihtoehtoisia riidanratkaisuelimiä, jotka on ilmoitettu Euroopan komission ylläpitämään luetteloon kuluttajariitojen vaihtoehtoisista riidanratkaisuelimistä (riidanratkaisulain 1.1 §). FINE kokonaisuudessaan on ilmoitettu luetteloon, ja siten riidanratkaisulain alaan kuuluvat ainakin lähtökohtaisesti kaikki FINEn lautakunnat sekä FINEn toimiston, eli Vakuutus- ja rahoitusneuvonnan, puolella neuvontatoimen ohessa tapahtuva riidanratkaisu.[5] Muut luetteloon Suomen osalta ilmoitetut lautakunnat ovat kuluttajariitalautakunta sekä liikenne- ja potilasvahinkolautakunta, jotka molemmat ovat lakisääteisiä lautakuntia.[6] Riidanratkaisulain 1.1 §:n mukaan lakia ei sovelleta viranomaiseen, jonka tehtävänä on ratkaista kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien välisiä erimielisyyksiä. Tämä rajaus sulkee kuluttajariitalautakunnan sekä liikenne- ja potilasvahinkolautakunnan lain soveltamisalan ulkopuolelle, mistä seuraa, että ainakin tätä nykyä riidanratkaisulakia sovelletaan yksinomaan FINEn toimintaan.

Riidanratkaisulain 1.2 §:n mukaan lakia sovelletaan kuluttajan ja Suomeen sijoittautuneen elinkeinonharjoittajan välisiä kulutushyödykesopimuksia ja kulutushyödykkeen hankintaa koskeviin riita-asioihin, jotka kuluttajat ovat saattaneet riidanratkaisuelimen käsiteltäviksi. Säännöksestä seuraa, ettei lakia sovelleta, jos komission luetteloon ilmoitettu elin käsittelee sellaista kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan välistä riitaa, jonka elinkeinonharjoittaja on saattanut riidanratkaisuelimen käsiteltäväksi, tai kun se käsittelee elinkeinonharjoittajien välistä riitaa.[7] Mitään estettä ei ole sille, etteikö sama elin voisi käsitellä toisinaan riidanratkaisulain alaan kuuluvia riitoja ja toisinaan lain alaan kuulumattomia, esimerkiksi elinkeinonharjoittajien välisiä riitoja.[8]

FINEn lautakunnista kaksi, yritysvakuutusta käsittelevä Vakuutuslautakunnan IV jaosto ja lääkevahinkovakuutusta käsittelevä V jaosto eivät lainkaan käsittele riidanratkaisulain alaan kuuluvia kuluttajariitoja.[9] Muut FINEn lautakunnat käsittelevät riidanratkaisulain alaan kuuluvia kuluttajariitoja ainakin osana toimintaansa. Käytännössä tällaisia riitoja on suurin osa FINEn muiden lautakuntien kuin Vakuutuslautakunnan IV ja V jaoston jutuista. Tärkeimpiä poikkeuksia ovat sellaiset Pankkilautakunnan tai Sijoituslautakunnan alaan kuuluvat pankkipalveluriidat ja sijoituspalveluriidat, joissa vaatimuksia esittävä osapuoli on elinkeinonharjoittaja sekä sellaiset Vakuutuslautakunnan II jaoston alaan kuuluvat vastuuvakuutusriidat, joissa valittajana on vahingonkärsijä tai muu vakuutettu kuin vakuutuksenottaja.

Riidanratkaisun riippumattomuusvaatimuksista säädetään riidanratkaisulain 2 ja 5 §:ssä. Lain 2 §:ssä säädetään, että jos riidanratkaisuelimen kokoonpanoon kuuluu useampi kuin yksi riidanratkaisusta vastaava henkilö ja siinä on elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien edustajia, elinkeinonharjoittajilla ja kuluttajilla tulee olla kokoonpanossa yhtä monta edustajaa. Siihen, sovelletaanko tätä vaatimusta FINEn lautakuntiin, ja jos sovelletaan, täyttävätkö ne vaatimuksen, palataan hieman jäljempänä.

Todettakoon, että samankaltaista tasapainovaatimusta on sovellettu myös EIS 6 artiklaa koskevassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä. Pääosin intressiedustajista koostuvaa kansallisen tuomioistuimen kokoonpanoa on pidetty asianmukaisena, kunhan intressitahojen voimasuhteet ovat keskenään tasapainossa. Poikkeuksena on tilanne, jossa kummallakin tuomioistuimeen kuuluvalla intressitaholla voidaan jutun erityisluonteen vuoksi katsoa olevan yhteinen intressi menettelyn asianosaista vastaan.[10] Suomessa perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään asettanut vielä pidemmälle menevän vaatimuksen: intressiedustuksen perusteella nimitetyt jäsenet eivät saa, ehkä joitakin poikkeustilanteita lukuun ottamatta, ylipäänsä muodostaa enemmistöä tuomioistuimen kokoonpanosta.[11] Linjaus ei siis kuitenkaan koske riidanratkaisulain alaan kuuluvia yksityisiä lautakuntia. Riidanratkaisulakia säädettäessä ei pyydetty lausuntoa perustuslakivaliokunnalta eikä lakiehdotusta muutenkaan erikseen tarkasteltu PL 21 §:ää tai EIS 6 artiklaa vasten.

Riidanratkaisuun osallistuvan henkilön riippumattomuudesta säädetään riidanratkaisulain 5 §:ssä. Säännöksen 1 momentin mukaan riidanratkaisuun osallistuva henkilö on nimitettävä tehtäväänsä toistaiseksi tai toimikaudeksi, joka on riittävän pitkä hänen toimintansa riippumattomuuden varmistamiseksi, eikä häntä saa erottaa tehtävästään ilman painavaa syytä. Lain esitöissä todetaan nimenomaisesti, että Vakuutuslautakunnassa – samoin kuin Pankkilautakunnassa ja Sijoituslautakunnassa – käytettävää kolmen vuoden toimikautta on pidettävä sanotussa suhteessa riittävänä. Lisäksi todetaan, että riippumattomuuden vaatimuksen kannalta hyväksyttäviä voivat olla myös lyhyemmät toimikaudet, jos toimikauden pituus johtuu muista, ratkaisutoimintaan liittymättömistä syistä. Esimerkkinä mainitaan muun muassa sijaisen ottaminen kesken toimikauden äitiysvapaalle jääneen jäsenen tilalle.[12]

Riidanratkaisulain 5.2 §:n mukaan riidanratkaisuun osallistuva ei saa ottaa vastaan ohjeita riidan kummaltakaan osapuolelta tai näiden edustajilta eikä hänen saamansa palkkio saa olla kytköksissä menettelyn tulokseen. Näitä, varsin täsmällisiä vaatimuksia taustoitetaan lain esitöissä huomautuksilla, jotka olisivat ansainneet tulla sisällytetyiksi varsinaiseen lakitekstiin, eikä pelkästään esitöihin. Esitöissä tuodaan esiin ensinnäkin, että myös intressiryhmien nimeämien jäsenten tulee tehtäväänsä hoitaessaan toimia puolueettomasti ottaen ratkaisutoiminnassaan huomioon voimassa oleva lainsäädäntö sekä yleiset sopimusoikeudelliset ja kuluttajansuojaoikeudelliset periaatteet. Lisäksi todetaan, etteivät jäsenet saa ratkaisutoiminnassaan ottaa huomioon oman intressiryhmänsä etuja.[13] Vaikka näitä yleisempiä periaatteita ei lakitekstissä suoraan tuodakaan esiin, katsomme niiden olevan osa voimassa olevaa oikeutta ottaen erityisesti huomioon, että riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimus esitetään yleisessä muodossa paitsi lain esitöissä myös riidanratkaisudirektiivin 6.1 artiklassa.[14]

 

2.2 Vaatimus intressiedustuksen tasapainoisuudesta

Niin kuin edellä mainittiin, riidanratkaisulain 2 §:ssä säädetään siitä, että sikäli kuin monijäsenisen riidanratkaisuelimen kokoonpanoon kuuluu elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien edustajia, elinkeinonharjoittajilla ja kuluttajilla tulee olla kokoonpanossa yhtä monta edustajaa. Säännöksen sanamuoto nostaa esiin ensinnäkin kysymyksen siitä, milloin riidanratkaisuelimen jäsentä voidaan pitää elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien edustajana. Edustajan käsitettä ei määritellä riidanratkaisulaissa tai sen esitöissä eikä direktiivissäkään.

Totunnaisen juridisen ajattelutavan mukaan edustajalla tarkoitetaan henkilöä, jolla on valta tehdä tai vastaanottaa oikeustoimia toisen henkilön, päämiehen, nimissä tämän lukuun.[15] On nähdäksemme kuitenkin selvää, ettei riidanratkaisulain 2 §:n mukaista elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien edustajan käsitettä voida ymmärtää ainakaan näin suppeasti. Niin kuin edellä todettiin, riidanratkaisulain 5.2 § kieltää riidanratkaisuun osallistuvaa ottamasta vastaan ohjeita kummaltakaan osapuolelta tai näiden edustajilta, minkä lisäksi lain esitöissä ja riidanratkaisudirektiivin 6.1 artiklassa tuodaan esiin jäsenen riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimus myös yleisemmässä muodossa. Sanottua taustaa vasten olisi kyseenalaista, voisiko sellainen henkilö, jolla on niin läheinen suhde taustatahoonsa kuin millainen on edustajan ja päämiehen suhde totunnaisessa edustusdoktriinissa, ylipäänsä toimia hyväksyttävällä tavalla riidanratkaisuelimen jäsenenä.

Nähdäksemme riidanratkaisulain 2 §:n mukainen edustajan käsite onkin ymmärrettävä melko väljästi. Tulkintatapaa puoltaa se teleologinen argumentti,[16] että edustuskäsitteen suppean tulkinnan haittavaikutukset olisivat helposti vakavammat kuin lavean tulkinnan. Edustajakäsitteen suppea tulkinta tekisi mahdolliseksi lain 2 §:n mukaisen tasapainoisuusvaatimuksen kiertämisen, mikä voisi vakavasti vaarantaa vaatimuksen riidanratkaisutoiminnan riippumattomuudesta. Sen sijaan siitä, että tasapainovaatimusta sovelletaan tavallaan varmuuden vuoksi myös sellaisiin riidanratkaisuelimen jäseniin, jotka eivät kovin kiinteästi edusta heitä nimennyttä intressiryhmää, ei seuranne oikeastaan mitään haittaa kenties sitä lukuun ottamatta, että sopivien jäsenten löytäminen voi joissakin tapauksissa periaatteessa vaikeutua.

Riidanratkaisulain 2 §:n esitöistä käy ilmi, ettei intressiedustuksen tasapainon vaatimus ole aivan ehdoton. Esitöiden mukaan tasapainon vaatimus ei estä asian käsittelyä tilanteessa, jossa kokoonpanon yksittäinen jäsen osoittautuu esteelliseksi tai on muusta syystä estynyt osallistumaan käsittelyyn.[17] Muita lievennyksiä tasapainovaatimukseen ei esitöissä tehdä eikä se olisi oikeuslähdeopillisesti asianmukaistakaan, koska vaatimus on kirjattu lain sanamuotoon varsin ehdottomassa muodossa.

FINEn lautakunnissa ei ole ainakaan nimenomaisesti julkituotua intressiedustusta. Pidämme kuitenkin mahdollisena, että ainakin osaa FINEn lautakuntien jäsenistä on pidettävä riidanratkaisulain 2 §:ssä tarkoitettavana elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien edustajana, ottaen huomioon myös edellä perustellun lähtökohdan edustajakäsitteen laajahkosta tulkinnasta. Jäsenen luonne 2 §:ssä tarkoitettuna edustajana nousee pohdittavaksi ainakin tilanteessa, jossa elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujärjestön, esimerkiksi Finanssiala ry:n tai Osakesäästäjät ry:n ehdottama jäsen työskentelee itse tämän alan yrityksessä tai etujärjestössä. Esimerkkinä voidaan mainita tilanne, jossa Finanssiala ry:n ehdottama Vakuutuslautakunnan jäsen työskentelee vakuutusyhtiössä.[18] Tulkintaa, jonka mukaan ainakin osaa FINEn lautakuntien jäsenistä olisi pidettävä riidanratkaisulain 2 §:ssä tarkoitettavana edustajana, tukee myös se jäljempänä esiteltävä tilastollinen havainto, että äänestystilanteessa lautakuntien jäsenillä on selvästi erottuva taipumus asettua sen osapuolen kannalle, jonka etuja jäsenen ehdottanut taustataho yleisesti edistää.

Toisaalta on huomattava, että etujärjestöt ovat ehdottaneet lautakuntiin myös sellaisia jäseniä, jotka työskentelevät korostuneen riippumattomissa organisaatioissa, esimerkiksi oikeusministeriössä tai yliopistossa.[19] Lisäksi osa FINEn lautakuntien jäsenten ehdottajatahoista on sellaisia, joita on ylipäänsä vaikea luokitella sen enempää elinkeinonharjoittaja- kuin kuluttajapuolenkaan taustatahoiksi. Tällaisia ovat muun muassa Finanssivalvonta ja Helsingin käräjäoikeus.

Riippumatta siitä, missä määrin riidanratkaisulain 2 §:n tasapainovaatimuksen katsotaan velvoittavan FINEn lautakuntia, FINE on pyrkinyt noudattamaan tasapainoperiaatetta ainakin osassa lautakunnista. Periaate toteutuu selkeimmin Vakuutuslautakunnan I, II ja III jaostossa, joiden jäsenet nimetään FINEn ohjesäännön 7 kohdan mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja Finanssiala ry:n ehdollepanon perusteella. Käytännössä kumpikin ehdottajataho on saanut esittää kahta jäsentä, joista Finanssiala ry:n ehdottamat jäsenet ovat yleensä olleet nykyisiä tai entisiä vakuutusyhtiöiden työntekijöitä, ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston ehdottamat jäsenet kuluttajansuojakysymyksiä tuntevia henkilöitä muun muassa kuluttajavirastosta tai oikeusministeriöstä. Toisin sanoen, katsottiinpa riidanratkaisulain 2 §:n suoraan soveltuvan Vakuutuslautakunnan I, II ja III jaoston jäseniin tai ei, tasapainoperiaatetta joka tapauksessa noudatetaan näillä jaostoilla. Toki kaikkia jäseniä koskee myös ohjesäännön 7 §:n sääntö jäsenten riippumattomuudesta heidän ratkaisutoiminnassaan.

Mainittakoon, että periaatetta vakuutusyhtiö- ja asiakaspuolen edustajien tasapainosta noudatetaan myös yritysvakuutusta käsittelevässä Vakuutuslautakunnan IV jaostossa, mutta emme käsittele IV jaostoa tässä vaiheessa enempää, koska jaksossa 2.1 todetulla tavalla IV jaoston toimintaan ei ylipäänsä sovelleta riidanratkaisulakia. Palaamme IV jaoston kokoonpanoon tilastollisen analyysin yhteydessä (ks. jakso 3.2). Lääkevahinkovakuutusta käsittelevän Vakuutuslautakunnan V jaostoon, joka ei edellä mainitulla tavalla myöskään kuulu riidanratkaisulain soveltamisalaan, kuuluu puheenjohtajaa lukuun ottamatta varsinaisina jäseninä pelkästään lääkäreitä.

Muiden FINEn lautakuntien eli Pankkilautakunnan ja Sijoituslautakunnan osalta on vaikeampi todeta, toteutuuko riidanratkaisulain 2 §:n mukainen tasapainoperiaate, ja onko lautakunnissa ylipäänsä kyse sellaisesta intressiedustuksesta, että säännös soveltuisi. Lautakuntien jäsenistöön kuuluu yhtäältä henkilöitä, joiden voisi ainakin ajatella olevan rooliltaan samantyyppisiä kuin Vakuutuslautakunnan I, II, III ja IV jaostojen jäsenet – esimerkiksi Finanssiala ry:n ehdottamat finanssiyrityksen työntekijät tai Kilpailu- ja Kuluttajaviraston ehdottamat kuluttajariitalautakunnan työntekijät. Toisaalta ainakin Finanssiala ry on ehdottanut näihin lautakuntiin myös sellaisia henkilöitä, joiden voisi olettaa olevan taustaorganisaationsa – esimerkiksi oikeusministeriö tai yliopisto – puolesta täysin neutraaleja. Lisäksi osa ehdottajatahoista on sellaisia, joita on ylipäänsä vaikea pitää sen enempää elinkeinonharjoittaja- kuin kuluttajapuolenkaan organisaatioina, muun muassa Finanssivalvonta.

Kokonaisuutena voidaan todeta, että kysymykset riidanratkaisulain 2 §:n soveltumisesta FINEn lautakuntiin ja säännöksen ilmaiseman periaatteen toteutumisesta näyttäytyvät varsin epäselvänä. Vakuutuslautakunnan I, II ja III jaosto samoin kuin IV jaosto, johon riidanratkaisulakia ei ylipäänsä sovelleta, ovat ”selvillä vesillä” sikäli, että vaikka jaostoilla katsottaisiinkin olevan kyse riidanratkaisulain 2 §:ssä tarkoitetusta intressiedustuksesta ja tasapainovaatimus soveltuisi, se toteutuu. Saatetaan tosin kysyä, tulisiko asianosaisen myös voida yksiselitteisesti todentaa, onko kyse intressiedustukseen perustuvasta riidanratkaisusta ja jos on, onko riidanratkaisulain 2 §:n tasapainoperiaatetta noudatettu. Tarve läpinäkyvyyden lisäämiseen olisi nähdäksemme vieläkin suurempi Pankkilautakunnan ja Sijoituslautakunnan osalta.

 

3. Äänestysratkaisujen tilastollinen analyysi

3.1 Johdanto

Lautakuntariidanratkaisun riippumattomuuden juridisen analyysin lisäksi – ja ehkä jopa kiinnostavampana näkökulmana – on syytä analysoida lautakuntien toimintaa määrällisin menetelmin. Se, miten asiaa olisi perustelluinta lähestyä, ei kuitenkaan ole aivan selvää.

Intuitiivisesti ensimmäisenä mieleen tuleva kysymys voisi olla se, kuinka suuressa osassa tapauksia riita-asia on päättynyt asiakaspuolen tai palveluntarjoajapuolen eduksi. Tässä suhteessa luvut ovat pitkän aikaa olleet varsin selvät palveluntarjoajapuolen eduksi. Esimerkiksi vuonna 2020 vakuutusalan riidoista vakuutusyhtiön eduksi päättyi 60 % ja asiakkaan eduksi vain 22 %. Loput riidoista päättyi sovintoon taikka käsittelyn keskeytymiseen lautakunnalta puuttuvan toimivallan vuoksi tai muusta syystä. Pankkiasioissa pankin eduksi päättyi riidoista 39 % ja asiakkaan eduksi 26 %. Sijoitusasioissa riidoista 64 % päättyi palveluntarjoajien eduksi ja 14 % asiakkaiden eduksi.[20]

Luvut eivät nähdäksemme kuitenkaan kerro FINEn riidanratkaisun riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta juuri mitään. Ensinnäkin on huomattava, että asiakas on riidoissa aina vaatimusten esittäjän eli tavallaan kantajan roolissa, mistä seuraa näyttötaakka vaatimuksen perusteista. Epäselvyys vaatimuksen faktaperusteista koituu siis asiakkaan eikä palveluntarjoajan vahingoksi. Toinen asia on, että kun riidan osapuolina ovat tietyn finanssihyödykkeen tarjoaja, esimerkiksi vakuutusyhtiö, ja ostaja, on tyypillistä ja luonnollista, että ensin mainittu on riidassa asiantuntevampi osapuoli. Tästä taas seuraa, että palveluntarjoajapuoli pystyy arvioimaan menestymismahdollisuutensa yleensä asiakasta paremmin. Jos menestymismahdollisuudet ovat heikot, palveluntarjoaja tyypillisesti havaitsee asian ennen lautakuntakäsittelyä ja hyväksyy asiakkaan vaatimukset ainakin osittain niin, että asia päätyy sovintoon. Sikäli kuin lautakuntien käsiteltäväksi tulee selvähkönä pidettäviä juttuja, asetelma on yleensä nimenomaan niin päin, että juttu on asiakkaan kannalta enemmän tai vähemmän toivoton.

Lisäksi on huomattava, että hyvän vakuutustavan mukaisena lähtökohtana on, että asiakas saa hänelle lain ja vakuutussopimuksen mukaan kuuluvan korvauksen.[21] Hyvän vakuutustavan mukaan korvausratkaisun tulee perustua voimassa olevaan oikeuteen, vakuutussopimukseen ja vakiintuneeseen korvauskäytäntöön, ja epäselvää ehtokohtaa tulee tulkita asiakkaan eduksi.[22] Toisin sanoen, vakuutusyhtiö on hyvän vakuutustavan perusteella velvollinen käsittelemään korvausasian objektiivisella tavalla. Jos hyvää vakuutustapaa noudatetaan, valitus Vakuutuslautakuntaan muistuttaa siis jossakin määrin muutoksenhakua ensimmäisen instanssin päätöksestä muutoksenhakuinstanssiin. On tavallista, että enemmistö hovioikeuden jutuista päättyy valittajan tappioon.[23]

Lausutuista syistä on nähdäksemme varsin luonnollista, että juttuja päättyy enemmän asiakkaan tappioon kuin päinvastoin, eikä tästä jakaumasta juuri voida tehdä päätelmiä riidanratkaisun riippumattomuudesta.

Ylivoimainen enemmistö FINEn lautakuntien ratkaisuista on yksimielisiä ratkaisuja. Niiden perusteella on ainakin tilastollisin menetelmin mahdotonta arvioida, missä määrin jäsenistö tai sen osa on ollut ratkaisua tehdessään ”kallellaan” jommankumman asianosaisen suuntaan. Analyysimme kohteeksi valikoituvatkin tästä syystä ainoastaan äänestysratkaisut, joista tietysti käy yksiselitteisesti ilmi, millä kannalla kukin ratkaisukokoonpanoon kuulunut on asiassa ollut. Niin kuin analyysissämme jäljempänä tarkemmin kerrotaan, äänestysratkaisujen lopputulosten jakauma palveluntarjoajapuolen ja asiakaspuolen eduksi on käytännössä tasan. Tästä seuraa, että ainakin oletusarvoisesti kunkin yksittäisen jäsenen äänestyspäätösten tulisi jakautua suurin piirtein tasan palveluntarjoajapuolen ja asiakaspuolen kesken. Toisin sanoen, poikkeamat 50–50-suhteesta voivat viitata siihen, ettei ratkaisutoiminta ole ainakaan täysin riippumatonta.

Keskeinen tutkimuksellinen ja tutkimuseettinen ratkaisumme on, että vaikka kunkin ratkaisusuosituksen osalta jäsenten äänestyskäyttäytyminen on tilastoitu erikseen, emme ole laatineet – saatikka tässä esitä – mitään analyysia yksittäisten henkilöiden äänestyskäyttäytymisestä kokonaisuudessaan. Emme siis tiedä, eikä analyysistämme ole selvitettävissä, miten jonkun yksittäisen jäsenen äänestysratkaisut jakautuvat palveluntarjoajapuolen ja asiakaspuolen välillä.

 

3.2 Ratkaisujen taustatiedot

Tilastollinen analyysimme perustuu yksinomaan FINEn verkkosivujen tietokannassa oleviin ratkaisuihin. Tietokannan mukaan FINEn eri lautakuntien äänestysratkaisuja on annettu vuosien 1996–2021 välillä yhteensä 81 kappaletta. Aineistosta rajattiin keräämisvaiheen jälkeen pois Pankkilautakunnan, Sijoituslautakunnan, sekä sitä edeltäneen Arvopaperilautakunnan ratkaisut (n=17), koska näiden lautakuntien kokoonpanojen jäsenet eivät olleet selkeästi luokiteltavissa asiakas- ja palveluntarjoajapuoliin, kuten Vakuutuslautakunnan I–IV jaostoissa. Lääkevahinkovakuutusta käsittelevällä Vakuutuslautakunnan V jaostolla ei ollut yhtäkään äänestysratkaisua, mistä syystä myös tämä jaosto jää tarkastelumme ulkopuolelle. Aineiston rajaamisen jälkeen analysoitavaksi päätyi yhteensä 64 Vakuutuslautakunnan ratkaisua.

Kullakin Vakuutuslautakunnan I, II ja III jaostolla kaksi jäsentä nimitetään Kilpailu- ja Kuluttajaviraston ja kaksi Finanssiala ry:n ehdollepanon perusteella. Tilastollista analyysiamme varten I, II ja III jaostojen kaikki Kilpailu- ja Kuluttajaviraston ehdottamat jäsenet on luokiteltu asiakaspuolen edustajiksi ja kaikki Finanssiala ry ehdottamat jäsenet palveluntarjoajapuolen edustajiksi.

Yritysvakuutusta käsittelevällä Vakuutuslautakunnan IV jaostolla kolme jäsentä nimitetään Finanssiala ry:n ehdotusten perusteella ja kolme jäsentä Suomen Yrittäjien, Elinkeinoelämän keskusliiton sekä Kaupan liiton ehdollepanon perusteella. Varajäsenet nimitetään Finanssiala ry:n ja Suomen Lakimiesliiton, Helsingin käräjäoikeuden sekä Keskuskauppakamarin ehdollepanon perusteella. Huolinta- ja konsulttivastuuasioissa kokoonpanoon kuuluu vielä lisäjäsen, joka nimitetään Suomen Huolintaliikkeiden Liitto ry:n ja Suomen Konsulttitoimistojen Liitto SKOL ry:n ehdollepanon perusteella. Analyysiamme varten kaikki Finanssiala ry:n ehdottamat jäsenet on luokiteltu palveluntarjoajapuolen edustajiksi. Helsingin käräjäoikeuden nimittämä varajäsen on luokiteltu neutraaliksi jäseneksi. Kaikkien muiden edellä mainittujen tahojen ehdottamat jäsenet on luokiteltu asiakaspuolen edustajiksi.

Tiedot jäsenistä ja heidän ehdottajatahoistaan perustuvat FINEn ohjesääntöön ja eri vuosia koskeviin FINEn vuosikertomuksiin sekä täydentäviltä osin FINEn työntekijöiden Harri Isokoski ja Ville Raulos antamiin tietoihin.

Äänestysratkaisut eivät jakaannu ajallisesti tasaisesti, mikä johtunee ainakin osin siitä, että ratkaisusuositusten julkaisuperiaatteet ovat saamamme tiedon mukaan vaihdelleet tarkastellun ajanjakson kuluessa. 2010-luvun loppupuolella lähes kaikki annetut ratkaisusuositukset on julkaistu, mutta tätä ennen julkaisemisessa on käytetty enemmän harkinnanvaraa. Vuosien 1996 ja 2012 väliseltä ajalta tietokannassa on äänestysratkaisuja vain harvakseltaan, enimmillään yksi vuodessa ja useimmilta vuosilta äänestysratkaisuja ei ole lainkaan. Vuonna 2013 äänestysratkaisujen määrä kohosi yhteensä 12 ratkaisuun. Tämän jälkeen tietokannassa olevien äänestysratkaisujen määrä on vaihdellut vuosittain kolmen ja kymmenen välillä. Aineiston keräämisen aikaan Vakuutuslautakunta ei ollut tehnyt vielä yhtäkään äänestysratkaisua vuonna 2021.

Taulukosta 1 ilmenee, millaisissa kokoonpanoissa aineistoomme kuuluvat äänestysratkaisut tehtiin. Ratkaisut on tehty hieman vaihtelevan kokoisilla kokoonpanoilla. Tyypillisin ratkaisukokoonpano oli viiden hengen kokoonpano, eli normaali jaostokokoonpano. Viiden hengen kokoonpanoilla ratkaistiin puolet, eli 50 % (n=32) kaikista äänestysratkaisuista. 7,9 % (n=5) ratkaisuista tehtiin niin sanotussa vahvennetussa kokoonpanossa, johon kuuluvat lautakunnan jaoston jäsenten lisäksi myös muiden jaostojen puheenjohtajat. Laajennettujen kokoonpanojen koko vaihteli kahdeksasta kymmeneen jäsentä. Lisäksi 26,6 % (n=17) ratkaisuista tehtiin kuuden hengen kokoonpanolla ja 15,6 % (n=10) ratkaisuista seitsemän hengen kokoonpanolla.

Jokaisessa tarkastellussa ratkaisussa oli mukana vähintään yksi palveluntarjoajapuolta edustavaksi luokiteltava ja vähintään yksi asiakaspuolta edustavaksi luokiteltava lautakunnan jäsen. Taustaryhmiä edustavien jäsenten määrä ratkaisuissa vaihteli yhdestä neljään. Keskimäärin ratkaisuissa oli mukana kaksi kummankin osapuolen nimeämää jäsentä, mikä johtuu siitä edelläkin mainitusta seikasta, että suurin osa ratkaisuista tehtiin viiden hengen kokoonpanoissa.

 

	Keskiarvo	Minimi	Maksimi	Mediaani	Lukumäärä	N
Kokoonpanon koko						64
5 jäsentä					32 (50%)
6 jäsentä					17 (26,6%)
7 jäsentä					10 (15,6%)
Laajennettu kokoonpano (8-10 jäsentä)					5 (7,9%)
Taustaryhmiä edustavat jäsenet						64
Palveluntarjoaja	2,1875	2	4	2
Asiakas	2,3438	1	4	2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Taulukko 1: ratkaisujen kokoonpanot

 

3.3 Äänestysratkaisujen lopputulos

Taulukosta 2 ilmenevät äänestysratkaisujen lopputuloksia kuvaavat tiedot. Äänestysratkaisujen lopputulokset jakautuivat asiakas- ja palveluntarjoajaosapuolten välillä hyvinkin tasaisesti. Ratkaisuista 48,4 % (n=31) oli ratkaistu palveluntarjoajapuolen hyväksi ja 51,6 % (n=33) asiakkaan hyväksi. Noin puolet kaikista ratkaisuista (51,6 %, n=33) oli siinä mielessä tiukkoja ratkaisuja, että ne tehtiin vain pienellä äänten enemmistöllä, joko yhden äänen enemmistöllä tai siten, että äänet menivät tasan, ja puheenjohtajan ääni ratkaisi lopputuloksen. Loput ratkaisuista tehtiin suuremmilla äänten enemmistöillä, ja ratkaiseva äänten enemmistö vaihteli 2 ja 9 äänen välillä.

Ratkaisuista 34,4 % (n=22) oli sellaisia, joissa lautakunnan jäsenten kaikki äänet jakautuivat täysin taustaryhmäjakojen mukaisesti niin, että kaikki Finanssiala ry:n ehdottamat jäsenet äänestivät ratkaisussa palveluntarjoajan hyväksi, ja kaikki asiakaspuolen ehdottamat jäsenet äänestivät asiakkaan hyväksi. Toisaalta jopa 20,3 %:ssa (n=13) ratkaisuista palveluntarjoaja- ja asiakasjäsenten kesken vallitsi yksimielisyys ratkaisun lopputuloksesta, ja kaikki äänestivät saman osapuolen hyväksi. Lopuissa ratkaisuissa äänestyskäyttäytymisessä oli enemmän vaihtelevuutta ryhmien jäsenten välillä.

Ratkaisuja koskevien muuttujien jakaumia tarkasteltaessa voidaan nähdä, että ratkaisuissa on melko selkeästi havaittavissa äänten painottumista taustaryhmäjaon mukaisesti. Sekä Finanssiala ry:n että asiakaspuolen ehdottamien lautakunnan jäsenten osalta oman taustaryhmän hyväksi annettujen äänien keskiarvo näyttää selvästi korkeammalta, kuin vastakkaiselle taustaryhmälle annettujen äänten keskiarvo: palveluntarjoajajäsenten äänten keskiarvo ratkaisuissa oli palveluntarjoajien hyväksi 1,53 ja asiakkaan hyväksi 0,66. Asiakasjäsenten äänten keskiarvo ratkaisuissa oli puolestaan asiakkaan hyväksi 1,81 ja palveluntarjoajan hyväksi 0,55. Keskiarvoista voidaan havaita, että kumpaankin ryhmään kuuluvat lautakuntien jäsenet antoivat äänestysratkaisuissa keskimäärin enemmän ääniä oman taustaryhmänsä hyväksi kuin vastakkaisen taustaryhmän hyväksi. Ryhmien äänestyskäyttäytymistä tarkastellaan vielä tarkemmin jäljempänä.

 

Taulukko 2: Äänestysratkaisujen kuvaavat tiedot

 

3.4 Eri ryhmien äänestyskäyttäytyminen

Kuvaaja 1 näyttää, miten ratkaisujen äänten jakautuminen eroaa eri ryhmien välillä. Kuten edellä todettiin, ratkaisujen lopputulos jakautui aineistossa hyvinkin tasaisesti palveluntarjoajan ja asiakkaan hyväksi. Lautakuntien puheenjohtajien äänet jakautuivat myöskin hyvin tasaisesti osapuolten välillä: 48,4 %:ssa (n=31) ratkaisuista puheenjohtaja äänesti palveluntarjoajaosapuolen hyväksi, ja 51,6 %:ssa (n=33) ratkaisuista asiakasosapuolen hyväksi.

Koska kokoonpanojen koot vaihtelivat ratkaisusta riippuen, päädyttiin äänestyskäyttäytymistä mittaamaan siten, että jokaisesta tapauksesta määriteltiin, menivätkö taustaryhmäjäsenten kaikki äänet jommankumman osapuolen hyväksi, jakautuivatko jäsenten äänet tasan asiakkaan ja palveluntarjoajan välillä vai menikö äänten enemmistö asiakkaan tai palveluntarjoajan hyväksi. Näin kunkin ryhmän äänestyskäyttäytyminen jokaisessa ratkaisussa voitiin luokitella kokonaisuutena asteikolla 1–5, niin että 1 kuvaa eniten vastakkaisen taustaryhmän edun mukaista äänten jakautumista ratkaisussa ja 5 eniten oman taustaryhmän edun mukaista äänten jakautumista ratkaisussa.

Kun tarkemmin tarkastellaan taustaryhmiä edustavien lautakunnan jäsenten äänestyskäyttäytymistä, voidaan havaita, että ryhmien äänestyskäyttäytyminen poikkeaa toisistaan. Taustaryhmiin kuuluvat jäsenet näyttäisivät äänestävän useammin oman taustaryhmänsä mukaisesti kuin vastakkaisen taustaryhmän mukaisesti. Asiakasjäsenten osalta 71,9 %:ssa (n=46) tapauksista kaikki tai enemmistö asiakasjäsenistä äänesti asiakkaan edun mukaisesti. Äänet jakautuivat tasan asiakkaan ja palveluntarjoajan välillä 18,8 %:ssa (n=12) tapauksia. Äänestysratkaisuista ilmenee, että vain pienessä osassa ratkaisuja asiakasjäsenten enemmistö päätyi äänestämään palveluntarjoajan hyväksi. Asiakasjäsenten enemmistö äänesti palveluntarjoajan edun mukaista ratkaisua 9,4 %:ssa (n=6) ratkaisuista, joista ainoastaan kolmessa kaikki asiakasjäsenet äänestivät palveluntarjoajan hyväksi.

Palveluntarjoajajäsenten osalta voidaan myös havaita äänestyskäyttäytymisen painottumista oman taustaryhmän eduksi. 64,1 %:ssa (n=41) ratkaisuista kaikki tai enemmistö palveluntarjoajajäsenistä äänestivät palveluntarjoajan hyväksi. Ryhmän äänet jakautuivat tasan asiakkaan ja palveluntarjoajan välillä 8 ratkaisussa. Palveluntarjoajajäsenet näyttivät äänestävän hieman useammin oman taustaryhmänsä vastaisesti kuin asiakasjäsenet: 23,4 %:ssa (n=15) ratkaisuista palveluntarjoajajäsenten enemmistö päätyi äänestämään asiakkaan hyväksi, josta 13 tapauksessa kaikki palveluntarjoajajäsenet äänestivät asiakkaan hyväksi.

 

Kuvaaja 1: Eri ryhmien äänestyskäyttäytyminen

4. Päätelmiä

Tarkastelumme rakenne on ollut se, että kysymystä lautakuntariidanratkaisun riippumattomuudesta on lähestytty ensin juridisesta ja sitten tilastollisesta näkökulmasta. Loppupäätelmiä varten on kuitenkin hyödyllistä kääntää etenemissuunta päinvastaiseksi: aloitamme tilastoanalyysin tuloksista ja pohdimme sitten, mitä ne juridiikan kannalta merkitsevät.

Äänestysratkaisujen tilastollisen tarkastelun tarkoituksena oli selvittää, äänestävätkö Finanssiala ry:n ehdottamat jäsenet useammin vakuutusyhtiöosapuolen kuin asiakkaan eduksi, sekä vastaavasti, äänestävätkö asiakaspuolen ehdottamat jäsenet useammin asiakkaan kuin vakuutusyhtiön eduksi. Tämän tutkimusasetelman mukaisesti lautakuntien jäsenet luokiteltiin palveluntarjoajapuolen ja asiakaspuolen edustajiin. Koska analyysin kohteena olevien ratkaisujen lopputulokset menivät karkeasti ottaen tasan, ja koska puheenjohtajat äänestivät melko tarkasti yhtä usein palveluntarjoajapuolen ja asiakaspuolen eduksi, olisi ihannetilanteessa voitu havaita, että äänestyskäyttäytymisessä ei voida havaita selkeää painottumista oman taustaryhmän edun mukaan. Toisin sanoen, jos Finanssiala ry:n ja asiakaspuolen ehdottamat jäsenet olisivat täysin riippumattomia, kummankin jäsenryhmän äänestyspäätösten olisi tullut jakautua suurin piirtein tasan palveluntarjoajaa ja asiakasta tukevien välillä. Näin ei kuitenkaan käynyt, vaan Finanssiala ry:n ehdottamat jäsenet äänestivät selvästi useammin palveluntarjoaja- kuin asiakaspuolen eduksi, ja vielä hieman tätäkin useammin asiakaspuolen ehdottamat jäsenet äänestivät asiakkaan eikä palveluntarjoajan eduksi. Painotukset ovat siinä määrin selvät, ettei kyse nähdäksemme voi olla sattumasta, vaan näyttää olevan fakta, ettei lautakuntien jäsenten äänestyskäyttäytyminen kokonaisuuden tasolla ole ainakaan täysin riippumatonta taustaryhmistä.

Mitä tästä päätelmästä tulisi juridisesta näkökulmasta ajatella? Niin kuin edellä todettiin, riidanratkaisulaki sallii sen, että riidanratkaisuelimen kokoonpanoon kuuluu elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien edustajiksi katsottavia jäseniä, kunhan kummallakin puolella on kokoonpanossa yhtä monta edustajaa. Intressiedustus itsessään ei siis ole ongelma ainakaan riidanratkaisulain kannalta.

Ongelmallinen ja lainvastainen tilanne sen sijaan syntyy, jos intressiedustus ei ole tasapainossa. Ainakin FINEn ohjesäännön tasolla tasapainovaatimus kyllä toteutuu ainakin I, II ja III jaostoilla, eli riidanratkaisulain soveltamisalaan kuuluvilla Vakuutuslautakunnan jaostoilla, ja pääasiassa myös yritysvakuutusta käsittelevällä IV jaostolla, jonka kokoonpanoa koskevat säännöt tosin mahdollistavat eräissä tapauksissa myös intressiedustuksen suhteen epätasapainoiset kokoonpanot. Toinen asia on, että yksittäisten jäsenten välillä voi olla eroja sen suhteen, missä määrin kukin mieltää itsensä jommankumman intressiryhmän edustajaksi. Jos kokoonpano ei ole tässä suhteessa tasapainossa – esimerkiksi niin, että toinen palveluntarjoajapuolen jäsenistä äänestää tosiasiassa neutraalisti, mutta molemmat asiakaspuolen edustajat äänestävät yleensä asiakkaan eduksi, kokoonpano ei ole tosiasiallisesti tasapainoinen. Me emme kuitenkaan edes halunneet lähteä analysoimaan yksittäisten henkilöiden toimintaa äänestystilanteissa.

Tosiasiallisena – ja kenties jossakin määrin myös juridisena – ongelmana voidaan pitää intressiedustuksen heikkoa läpinäkyvyyttä. Lautakuntamenettelyn asianosaisen on käytännössä hyvin vaikea saada tietoa siitä, missä määrin hänen asiansa käsittelyyn osallistuu lautakunnassa intressiedustajiksi katsottavia jäseniä, ja jos osallistuu, toteutuuko riidanratkaisulain 2 §:n mukainen tasapainovaatimus. Niin kuin on tullut esiin, intressiedustus itsessään ei ole ongelma ainakaan juridisessa mielessä. Siitä kokonaan luopuminen olisi luultavasti myös käytännössä vaikeaa ja epätarkoituksenmukaista ainakin vakuutusjutuissa, koska huomattava osa vakuutusoikeuden ja eri vakuutusmuotojen asiantuntijoista on töissä nimenomaan vakuutusyhtiöissä. Jyrkkä intressiedustuksesta luopuminen voisi siis johtaa lautakuntien – nykyisellään varsin korkean – asiantuntemustason laskuun ja tätä kautta myös FINEn lautakuntien arvostuksen rapautumiseen. Vähimmäisvaatimus on mielestämme kuitenkin se, että mahdollinen intressiedustus – tai sen puuttuminen – on riidan asianosaisen helposti todennettavissa samoin kuin se, että riidanratkaisulain 2 §:n tasapainovaatimus toteutuu, sikäli kuin intressiedustusta on.

Lautakuntariidanratkaisun riippumattomuudesta, intressiedustuksen roolista ja näiden asioiden läpinäkyvyyden parantamisesta olisi mielestämme aiheellista käydä lisää keskustelua. Toimintaa edelleen kehittämällä ja näitä riippumattomuuteen liittyviä kysymyksiä huomioimalla voidaan varmistaa, että 50 vuoden ikään päässyt ja yhteiskunnassamme arvostetun ja vakiintuneen aseman saavuttanut organisaatio säilyttää arvostetun asemansa vielä 50 vuoden päästäkin.